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Corte dei Conti - Lombardia


 



REPUBBLICA
ITALIANA



CORTE DEI CONTI



SEZIONE REGIONALE
DI CONTROLLO PER LA



LOMBARDIA



composta
dai magistrati:



dott.
Nicola Mastropasqua                             Presidente



dott.
Antonio Caruso                                     Consigliere



dott.
Giorgio Cancellieri                                 Consigliere



dott.
Giancarlo Penco                                    Consigliere



dott.
Giuliano Sala                                         
Consigliere



dott.
Giancarlo Astegiano                     Primo Referendario



dott.
Gianluca Braghò                                   Referendario



dott.ssa
Alessandra Olessina          
Referendario (relatore)



dott.
Massimo Valero                                   
Referendario



nell'adunanza
del  7 maggio 2008



Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti,
approvato con il regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, e successive
modificazioni;



Vista la legge 21 marzo 1953, n. 161;



Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20;



Vista la deliberazione delle Sezioni
riunite della Corte dei conti n. 14/2000 del 16 giugno 2000, che ha approvato
il regolamento per l'organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei
conti, modificata con le deliberazioni delle Sezioni riunite n. 2 del 3 luglio
2003 e n. 1 del 17 dicembre 2004;



Visto il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267;



Vista la legge 5 giugno 2003, n. 131;



Vista la nota n. 6426 del 3 marzo 2008, pervenuta a questa
Sezione in data 7 marzo 2008, con la quale il Sindaco del Comune di Samarate
(VA) ha chiesto un parere in materia di contabilità pubblica;



Vista la deliberazione n. 1/pareri/2004
del 3 novembre 2004 con la quale la
Sezione ha stabilito i criteri sul procedimento e sulla
formulazione dei pareri previsti dall'articolo 7, comma 8, della legge n. 131
del 2003;



Vista l'ordinanza n. 22 del 16 aprile
2008, con la quale il Presidente ha convocato la Sezione per l'adunanza
odierna per deliberare sulla richiesta proveniente dal Sindaco del Comune di
Samarate (VA);



Udito il relatore, dott.ssa Alessandra Olessina



 



PREMESS0



 



Con nota indicata in epigrafe il Sindaco
del Comune di Samarate (VA) ha chiesto alla Sezione di rendere apposito parere
in merito all'ambito di applicazione dell'art. 3, comma 76  della Legge 24 dicembre 2007, n. 244 (Legge
finanziaria per il 2008), laddove prevede che al comma 6 dell'art. 7 del
Decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, le parole "di provata competenza"
siano sostituite dall'espressione "di particolare e comprovata specializzazione
universitaria".



Più precisamente, si chiede di conoscere
quale sia l'incidenza di questa norma sulla disciplina, prevista dal nostro
ordinamento giuridico, per quelle professioni intellettuali, per l'esercizio
delle quali la legge richiede l'iscrizione in appositi albi od elenchi senza la
necessità del possesso del titolo di laurea, e, più in generale, se l'ambito di
applicazione del requisito della specializzazione universitaria concerna solo
quei casi in cui non sussista già una norma di legge che individui le
competenze ed il titolo di studio necessari per l'espletamento di una
determinata attività.



       



IN VIA
PRELIMINARE



 



Sull'ammissibilità
della richiesta



La richiesta del parere in esame è fondata sull'art. 7,
co. 8 della L. n. 131/2003, che attribuisce alla Corte dei conti una funzione
consultiva in materia di contabilità pubblica.



La Sezione,
preliminarmente, è chiamata a verificare la presenza dei requisiti di
ammissibilità della richiesta, come elaborati dalla giurisprudenza contabile e
sostanzialmente riconducibili a tre profili:



-la legittimazione del soggetto che effettua la richiesta;



-l'ambito oggettivo delle materie entro le quali può
espletarsi la funzione consultiva di questa Corte;



-i rapporti tra tale funzione consultiva e, da un lato,
l'attività amministrativa, dall'altro le funzioni giurisdizionali civile,
penale, amministrativa e contabile. 



In ordine al soggetto legittimato a proporre i quesiti, è
ormai orientamento consolidato (per tutte Sez. controllo Lombardia, delib. n.
1/2004) che la mancata istituzione, come nelle Regione Lombardia, del Consiglio
delle autonomie, previsto dall'art. 7 della L. cost. n. 3/2001, non costituisce
elemento ostativo alla richiesta di parere proveniente direttamente dagli enti
richiamati dall'art. 7 co. 8 della L. n. 131/2003; ciò in base alla
considerazione sia del tenore letterale di quest'ultima disposizione di legge
(che usa la locuzione "di norma"), sia della ratio della stessa, che è quella di prevedere una sorta di "filtro"
per la sottoposizione alla Corte dei conti delle sole questioni di portata
generale.



Del pari risulta consolidato l'orientamento in ordine al
soggetto legittimato a formalizzare la richiesta di parere, individuato
nell'organo rappresentativo dell'ente, 
come tale "capace" di manifestarne la volontà, e cioè, per il Comune, il
Sindaco, oltre al Consiglio comunale nel caso di pareri richiesti su atti di
normazione.



Nel caso di
specie la richiesta di parere è, conformemente a quanto si è detto,
sottoscritta dal Sindaco del Comune di Samarate (VA).



La Sezione ritiene
sussistente anche il requisito di ammissibilità oggettiva del parere: la
questione su cui si chiede il parere, infatti,
rientra nell'alveo della
contabilità pubblica, essendo
connessa alle modalità di
utilizzo delle risorse pubbliche (in base alla definizione che ne ha dato
questa Sezione con la delib. n. 5/2006), anche nell'ottica di
specifici obiettivi di contenimento della spesa pubblica contenuti
nella legge finanziaria ed in grado di ripercuotersi direttamente sulla sana
gestione finanziaria dell'ente.



Inoltre, la richiesta ha una
formulazione "generale", in quanto
finalizzata alla corretta interpretazione di un testo normativo disciplinante
l'attività amministrativa, con l'esclusione di indicazioni specifiche
all'attività gestionale concreta (Sez. controllo Lombardia delib. n. 9/2006).



Infine, la richiesta di parere non risulta interferire con
le funzioni di controllo o giurisdizionali svolte dalla magistratura contabile
e neppure con alcun altro giudizio civile o amministrativo che sia in corso.



Pertanto,
la richiesta di parere è in toto ammissibile
e può essere esaminata nel merito.



NEL MERITO



 



1- Quadro
normativo di riferimento, ratio della
modifica introdotta dalla Legge finanziaria per il 2008 ed interpretazione
dell'art. 3, comma 76



La richiesta di parere ha ad oggetto
l'interpretazione dell'art. 3, comma 76 della Legge 24 dicembre 2007 n. 244 (la Legge finanziaria per il
2008), che prevede la modifica del testo dell'art. 7 co. 6 del Decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, attraverso la sostituzione delle parole "di
provata competenza" con quelle "di particolare e comprovata specializzazione
universitaria".



La norma contenuta nel comma 76
suindicato si inserisce nell'ambito di quelle disposizioni della Legge
finanziaria per il 2008 che vanno ad incidere direttamente sulla disciplina dei
cosiddetti "incarichi esterni" alla P.A.



Si ricordano, in particolare, i commi da 54 a 57 del medesimo art. 3,
su cui questa Sezione ha già avuto modo di pronunciarsi con delibera n. 10 del
20 febbraio 2008, alla quale si rinvia integralmente per quanto attiene al
quadro normativo complessivo, alle tipologie e alle forme contrattuali degli
incarichi esterni.



Per quel che qui più specificatamente
interessa, giova porre l'accento sul fatto che il comma 76 dell'art. 3 della
Legge finanziaria per il 2008, modificando l'art. 7 del D. lgs. n. 165/2001 -
il quale, com'è noto, reca l'indicazione dei presupposti legittimanti il
conferimento di incarichi esterni - va ad incidere, più precisamente, sui
requisiti professionali che deve possedere il destinatario dell'incarico.



Il comma 76, in tal modo, interviene
direttamente nella materia riconducibile all'ordinamento civile, poiché
disciplina i presupposti e le caratteristiche del rapporto contrattuale che si
instaura con il conferimento di un incarico esterno. Tale materia, com'è noto,
appartiene alla competenza legislativa esclusiva dello Stato ai sensi dell'art.
117, comma 2 della Costituzione; la norma evidentemente è volta a garantire su
tutto il territorio nazionale regole unitarie, al fine di introdurre un sistema
uniforme di razionalizzazione degli incarichi esterni.



In quest'ottica, la norma è espressione
diretta dei principi generali di efficacia, efficienza ed economicità
dell'azione amministrativa, riconducibili al parametro costituzionale del buon
andamento della P.A., di cui all'art. 97 Cost. Infatti, la logica sottostante
la modifica apportata dal comma 76 è quella di rendere gli incarichi esterni
più rispondenti alle esigenze di alta professionalità connesse con la loro
reale ratio, evitarne l'utilizzo per
compiti di basso profilo che favorirebbero il formarsi di precariato, ed infine
garantire che il regime restrittivo posto con le rigide disposizioni sul lavoro
flessibile di tipo subordinato non induca, per compensazione, un più diffuso,
arbitrario ricorso agli incarichi esterni.



In sostanza, il requisito della
"particolare e comprovata specializzazione universitaria" ha la finalità,
unitamente agli altri presupposti previsti dalla normativa al riguardo, di
individuare più selettivamente sia le esigenze reali che giustificano il
ricorso a tali figure, sia le professionalità a cui si può far riferimento.



Tale filosofia di fondo si ricollega,
peraltro, ad un obiettivo di progressivo contenimento della spesa pubblica
derivante dal ricorso agli incarichi esterni, che le più recenti leggi
finanziarie hanno inteso perseguire introducendo una disciplina via via più
restrittiva degli incarichi, attraverso un rafforzato regime di trasparenza, di
controllo e di procedimentalizzazione (sul punto cfr. delib. di questa Sezione
n. 10/2008).



Se tale è la ratio dell'intervento operato dalla Legge finanziaria per il 2008,
di essa non si può non tener conto in sede d'interpretazione del comma 76.



Partendo dal dato letterale, è opportuno,
innanzi tutto, osservare che la norma parla di "particolare e comprovata
specializzazione universitaria".



Ebbene, non vi è nessun espresso preciso
riferimento testuale alla laurea o ad altro specifico diploma accademico.



Il che induce a ritenere che ciò che
rilevi per il legislatore sia piuttosto, ed essenzialmente, il possesso, da
parte del destinatario dell'incarico, di conoscenze specialistiche di livello
equiparabile a quello che si otterrebbe con un percorso formativo di tipo
universitario.



Deve trattarsi, inoltre, di conoscenze
specifiche inerenti al tipo di attività professionale oggetto dell'incarico,
come si desume dal riferimento legislativo alla "particolare" specializzazione
richiesta.



Infine, l'aggettivo "comprovata" induce a
ritenere che la specializzazione richiesta debba essere oggetto di accertamento
in concreto, da compiersi di volta in volta in sede di conferimento
dell'incarico, sulla base anche delle indicazioni contenute nei curricula, oltre che in idonea
documentazione.



In quest'ottica, il mero possesso formale
di titoli non sempre è necessario o sufficiente a comprovare l'acquisizione di
capacità professionali che spesso derivano anche, o addirittura soprattutto, da
maturate esperienze lavorative nel settore specifico oggetto dell'incarico.



Questa è l'interpretazione
logico-sistematica del dato testuale del comma 76, che appare maggiormente
aderente sia alla natura di disposizione di principio dell'art. 7 D.lgs. n.
165/2001 come novellato, sia alla logica complessiva di contenimento della
spesa della Legge finanziaria. Infatti, un'interpretazione restrittiva del
comma 76, basata sulla necessità inderogabile del requisito del possesso della
laurea, comporterebbe un ricorso allo strumento degli appalti di servizi non
conforme alle indicazioni derivanti dalla giurisprudenza amministrativa (cfr.,
da ultimo, Consiglio di Stato, sez. IV, sentenza n. 263/2008 sulla distinzione
concettuale tra l'incarico professionale, che è riconducibile al modello della locatio operis ex artt. 2222-2238 del
codice civile, e l'appalto di servizi, che, al contrario, ha ad oggetto la
prestazione imprenditoriale di un risultato resa da soggetti con organizzazione
strutturata e prodotta senza caratterizzazione personale), con evidenti aggravi
di costo per le amministrazioni.



   



2- La possibile
interferenza dell'art. 3, comma 76 della Legge finanziaria per il 2008 con le
presistenti discipline di settore



Una volta chiarita l'interpretazione più conforme alla ratio dell'art. 3 co. 76 della Legge finanziaria per il 2008, è
possibile prendere in esame la questione, sottoposta all'attenzione di questa
Sezione, della possibile interferenza di tale normativa con determinate
preesistenti discipline di settore che prevedono titoli e requisiti diversi per
l'esercizio di attività professionale.



E' il caso delle professioni
intellettuali per l'esercizio delle quali la legge richiede l'iscrizione in
appositi albi od elenchi, conformemente a quanto prevede l'art. 2229 del codice
civile. Com'è noto, tale iscrizione è subordinata ad un accertamento delle
competenze professionali effettuato tramite il possesso di un determinato
titolo di studio, il tirocinio ed un esame finale.



Un problema di armonizzazione con la
disciplina introdotta dal comma 76 della Legge finanziaria per il 2008 si può
porre nel caso in cui la preesistente disciplina normativa di settore non
richieda la laurea come titolo di studio per l'abilitazione all'esercizio della
professione (ad es. nell'ipotesi del geometra, del perito industriale, del
ragioniere o del consulente del lavoro).



E' evidente come l'armonizzazione delle
suindicate discipline possa essere raggiunta solamente, da un lato, attraverso
un'interpretazione conforme alla ratio della
norma contenuta nel comma 76 che sopra si è illustrata, dall'altro attraverso
una ricostruzione del rapporto intercorrente tra la normativa di cui al
novellato art. 7 del D.lgs. n. 165/2001 e le discipline di settore esistenti
nell'ordinamento giuridico.



Per quanto riguarda quest'ultimo profilo,
va osservato che l'art. 7 del D. lgs n. 165/2001, come novellato dall'art. 3,
comma 76 della Legge finanziaria per il 2008, costituisce la disciplina
generale in materia di affidamento di incarichi esterni nell'ambito della P.A.,
come
si evince dalla stessa collocazione sistematica delle
disposizioni (il titolo I del D. lgs. n. 165/2001, rubricato "principi
generali"), nonché dall'estensione del loro ambito di applicazione agli enti
locali. Il comma 6ter del medesimo articolo 7, infatti, disponendo che i
regolamenti di cui all'articolo 110, comma 6, del D. lgs. n. 267/2000, devono
adeguarsi ai medesimi principi, chiarisce l'applicazione degli stessi agli Enti
Locali.



Tale disciplina
generale, tuttavia, non esclude la vigenza di normative "speciali", che
regolano, con criteri particolari, determinati settori, attività, funzioni
contrassegnati da esigenze particolari da soddisfare.



E' il caso, ad
esempio, dell'art. 90 del D.lgs. 12 aprile 2006 n. 163 (Codice dei contratti
pubblici), che detta requisiti e presupposti dell'affidamento a soggetti
esterni dell'incarico di redazione di progetti nel settore dei lavori pubblici
(cfr. sul punto Corte dei conti, Sez. Piemonte, parere n. 3 del 21 febbraio
2008).



Il rapporto tra
disciplina generale e lex specialis
va, pertanto, risolto, in base alle regole di teoria generale del diritto, nel
senso che il diritto speciale, essendo sostanzialmente un adattamento ad un
ramo che ha speciali esigenze, continua a disciplinare il settore che gli è
proprio, naturalmente nei limiti in cui sia salvaguardata l'armonia del sistema
generale.



 



3-     La soluzione del caso di specie



Sulla base
delle considerazioni esposte, con riferimento al quesito posto, si ritiene che
possa legittimamente essere oggetto di incarico esterno anche un'attività che
può essere svolta da un professionista regolarmente iscritto ad un albo per il
quale la legge non ritiene necessario il titolo della laurea.



Ovviamente
l'armonia del sistema giuridico complessivo deve essere salvaguardata alla luce
di quella che è la ratio, sopra
delineata, della disciplina generale
in materia di incarichi.



Infatti, come
si è visto, l'obiettivo perseguito dal legislatore è il contenimento della
spesa pubblica imponendo un uso più razionale dello strumento degli incarichi
esterni, anche attraverso requisiti più stringenti di professionalità dei
destinatari degli incarichi.



Ebbene, come
messo in luce in sede d'interpretazione logico-sistematica dell'art. 3 comma 76
della Legge finanziaria per il 2008, la professionalità del destinatario
dell'incarico non necessariamente è legata al possesso di un diploma di laurea.



Al contrario,
si ritiene che la "specializzazione" richiesta dalla norma di legge possa
risultare "comprovata" anche nel caso in cui l'esercizio di una determinata
attività sia subordinato dalla legge all'iscrizione ad un albo e
all'assoggettamento ad un Ordine professionale per il quale non sia richiesto
il possesso del titolo di laurea.



Peraltro, come
sopra si è messo in evidenza, la professionalità del destinatario
dell'incarico, al di là del riferimento formale al possesso di un titolo, deve
sempre essere accertata in concreto in sede di conferimento dell'incarico,
attraverso un esame delle effettive competenze teorico-pratiche necessarie alla
specifica attività oggetto dell'incarico, quali desumibili anche dalla
documentata esperienza maturata nel settore. 



Restano fermi,
in materia di conferimento degli incarichi esterni, gli altri principi e
presupposti legittimanti sanciti dall'art. 7 del D.lgs. n. 165/2001, tra cui si
richiama, in particolare, il requisito dell'accertata impossibilità oggettiva
di utilizzare le risorse umane disponibili all'interno dell'amministrazione, a
cui si ricollega l'esclusione dell'utilizzo degli incarichi esterni per le
attività meramente ordinarie. Peraltro, anche tale requisito deve essere
accertato di volta in volta nei singoli casi di specie in relazione alla
compagine organizzativa, qualitativa e quantitativa, del singolo ente.



                                          P.Q.M.



nelle
considerazioni esposte è il parere della Sezione.



                                                                                                                       Il Relatore                                                 Il Presidente



(Dott.ssa Alessandra
Olessina)                          
(Dott. Nicola Mastropasqua)



 



 



Depositata in Segreteria



il 12 maggio 2008



Il Direttore della Segreteria



(dott.ssa Daniela Parisini)



 



 


 

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