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Annullamento di autorizzazione da parte della Soprintendenza

N.Reg. Sent.
Anno N. 764
Reg. Gen. Anno 2000

R E P U B B L I C A   I T A L I A N A
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
DELLA CAMPANIA
SALERNO
Seconda Sezione
composto dai Signori Magistrati:
Dott. Luigi Antonio Esposito                 Presidente
Dott. Sabato Guadagno                          Consigliere
Dott. Michelangelo Maria Liguori           Primo Referendario rel.
ha pronunciato la seguente
S E N T E N Z A
sul ricorso n. 562 Reg. Gen. dell’anno 2005, proposto dal Comune di Castellabate, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato Adriano Tortora, con il quale è elettivamente domiciliato, come per legge, presso la Segreteria del T.A.R.;
C O N T R O
-    Ministero per i Beni e le Attività Culturali, in persona del Ministro p.t.;
-    Soprintendenza per i Beni Architettonici e per il Paesaggio, per il Patrimonio Storico, Artistico e Demoetnoantropologico di Salerno e Avellino, in persona del Soprintendente p.t.;
rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Salerno, presso cui, ope legis, sono domiciliati, in corso Vittorio Emanuele n.58;
per l’annullamento, previa sospensiva,
-    del decreto del Soprintendente ai B.A.P.P.S.A.D. di Salerno ed Avellino del 3.2.2005, che ha annullato l'autorizzazione rilasciata ai sensi dell’art. 151 Decr. Leg.vo. 490/1999  al Comune di Castellabate dal Sindaco dello stesso con determinazione n° 238 del 15.10.2003, volta a consentire la realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria connesse al P.I.P. S. Marco-Annunziata.
-    di tutti gli atti presupposti (ivi compresa la relazione istruttoria posta a base dell’annullamento), collegati, connessi e consequenziali.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Amministrazione Statale resistente;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; Visti gli atti tutti della causa; Relatore alla pubblica udienza del 16 febbraio 2006 il dott. Michelangelo Maria Liguori;
Uditi, altresì, per le parti, l’avvocato Adriano Tortora e l’avvocato dello Stato Roberto Gugliucci;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.
F A T T O
Il Comune di Castellabate ha ottenuto, con provvedimento Sindacale n° 238 del 15.10.2003 e previo parere della C.E.C.I. (verbale n. 30 – decisione n° 324 del 14.10.2003), un’autorizzazione ai sensi dell'art. 151 Decr. Leg.vo 490/1999, per l’effettuazione di un rilevante intervento edilizio (realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria previste da un P.I.P.) su di un’ampia area sita in quel Comune, alla località S. Marco – Annunziata, in una zona soggetta a vincolo paesistico giusta previsione del D.M. 4.7.1966.
Successivamente, la Soprintendenza ai B.A.P.P.S.A.D. di Salerno ed Avellino ha annullato la suddetta autorizzazione, con decreto del 3 febbraio 2005, per l’incompatibilità dell’intervento richiesto con il vincolo ambientale.
Contro tale provvedimento il Comune  di Castellabate ha proposto il presente ricorso giurisdizionale, notificato il 31 marzo 2005 e depositato il successivo 1 aprile, deducendo i seguenti, articolati, motivi di gravame:
I)    violazione di legge e falsa applicazione dell’art. 159 Decr. Leg.vo 42/2004 – eccesso di potere per difetto assoluto (anche in punto di pubblico interesse); contraddittorietà; incongruità e falsità della motivazione; perplessità; carenza istruttoria:
II)    violazione di legge e falsa applicazione dell’art. 159 Decr. Leg.vo 42/2004 e dell’art. 6 L. 241/1990 – eccesso di potere per difetto assoluto (anche in punto di pubblico interesse); contraddittorietà; incongruità e falsità della motivazione; perplessità; carenza istruttoria:
III)    violazione di legge (artt. 7 e segg. L. 241/1990, in relazione all’art. 159 Decr. Leg.vo 42/2004) – eccesso di potere (violazione del giusto procedimento; sviamento):
IV)    incompetenza e violazione di legge (art. 159 Decr. Leg.vo 42/2004) – eccesso di potere (violazione del giusto procedimento; sviamento):
V)    incompetenza e violazione di legge (art. 159 Decr. Leg.vo 42/2004 e D.P.R. 173/2004) – eccesso di potere (violazione del giusto procedimento; sviamento):
Il Ministero dei Beni Culturali e le Attività Culturali si è costituito in giudizio l’8 aprile 2005, depositando ulteriore documentazione il successivo 13 aprile.
Il ricorrente ha depositato, in data 14 aprile 2005 documentazione con allegate note scritte.
Con ordinanza n° 450/05 del 14 aprile 2005, questo Tribunale ha accolto l’istanza cautelare avanzata dal ricorrente.
Il Comune di Castellabate ha prodotto ulteriori documenti in data 28 dicembre 2005, nonché una memoria in data 4 febbraio 2006.
Anche l’Amministrazione resistente ha presentato una memoria in data 8 febbraio 2006.
La causa è stata trattenuta per la decisione, su istanza delle parti, all’udienza del 16 febbraio 2006.
D I R I T T O
Preliminarmente, va rilevata, giusta specifica eccezione di parte ricorrente, la tardività del deposito (avvenuto in data 8 febbraio 2006) della memoria conclusionale dell’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Salerno, per violazione del termine previsto in proposito dall’art. 23 L. 1034/1971: del suo contenuto non si terrà, perciò, conto ai fini della decisione.
Nel merito, va detto che la presente impugnazione ha ad oggetto il provvedimento con il quale la Soprintendenza B.A.P.P.S.A.D. di Salerno e Avellino ha annullato, adducendo più ragioni, l’autorizzazione paesistica rilasciata al Comune di Castellabate dal Sindaco dello stesso Comune (su conforme parere della C.E.C.I.) per l’effettuazione di un notevole intervento edilizio (costituito dalla realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria previste da un P.I.P.) in località S. Marco - Annunziata.
Con il quinto motivo di gravame, primo da esaminarsi in ordine logico giuridico, il Comune ricorrente deduce l’incompetenza del Soprintendente locale a procedere all’annullamento dell’autorizzazione paesistica rilasciata dall’organo comunale, secondo quanto previsto dall’art. 151 Decr. Leg.vo 490/1999 (oggi sostituito, come disciplina transitoria, dall’art. 159 Decr. Leg.vo 42/2004), assumendo che la relativa competenza sarebbe stata del Ministro.
In contrario, però va rilevato che, pur dopo l’abrogazione del D.P.R. 441/2000 (nel quale erano, tra l’altro, specificati i compiti delle soprintendenze, e, tra questi, il potere di annullamento ai sensi dell’art. 151 Decr. Leg.vo 590/1999 – art. 14), l’attribuzione del potere di annullamento in esame è rimasto in titolarità del Soprintendente locale. Infatti, va posto in evidenza che, a seguito dell’entrata in vigore dell’art. 3 Decr. Leg.vo 29/1993, poi sostituito dall’art. 4 Decr. Leg.vo 165/2001, gli atti di amministrazione attiva dei singoli Ministeri sono stati assegnati alla competenza dei dirigenti e non più del Ministro, alla luce di un generale principio di separazione tra le funzioni di indirizzo, in capo al Ministro, e le funzioni di gestione delle Amministrazioni, in capo ai dirigenti. Esula, pertanto, dalla competenza del Ministro il potere di annullamento di cui all’articolo 151 Decr. Leg.vo 490/1999, oggi sostituito dall’art. 159 Decr. Leg.vo 42/2004 (e la cosa è avvalorata dall’utilizzo, nei citati articoli, della locuzione “Ministero”, con la quale, peraltro, viene fatto necessariamente riferimento alla struttura nel suo complesso, comprensiva di organi centrali e periferici): appunto agli organi periferici va così ricondotta la potestà in commento, in considerazione del fatto che la normativa prevede che proprio alla Soprintendenza vada trasmessa, unitamente alla documentazione, l’autorizzazione rilasciata dall’Autorità locale (mentre nulla è detto in ordine ad un’ulteriore trasmissione ad organi centrali, o a una suddivisione di compiti con questi ultimi), e posto che nessuna disposizione l’attribuisce ad organi centrali.
Con il terzo motivo di ricorso, il Comune deduce l’illegittimità del provvedimento impugnato per una pretesa violazione degli articoli  7 e segg. della legge n.241/90, conseguente al mancato rispetto dell’obbligo di comunicazione da parte dell’Amministrazione resistente dell’avvio del procedimento relativo all’annullamento dell’autorizzazione comunale n. 238/2003 (cosa che avrebbe, nella sostanza, impedito una partecipazione all’istruttoria di più soggetti assegnatari di aree in zona P.I.P., a suo dire aventi veste di controinteressati).
Tale argomentazione, però, risulta destituita di fondamento in quanto, a prescindere dal fatto che l’eventuale omissione di avviso non potrebbe che essere fatta valere dai soggetti interessati (e quindi non da un terzo, quale è il Comune di Castellabbate), va comunque escluso che le persone in detta posizione potessero essere facilmente individuabili dall’Amministrazione procedente, che, per di più, neppure è detto che avesse contezza della loro esistenza.
I residui tre motivi di ricorso (primo, secondo e quarto) possono, poi, essere esaminati congiuntamente, stante la loro connessione.
Con essi, il ricorrente contesta analiticamente le varie ragioni poste dall’organo statale a fondamento del disposto annullamento, per un verso sostenendo che l’autorizzazione rilasciata dal Sindaco di Castellabate sarebbe, in ogni caso, sorretta da adeguata motivazione nonché conforme alla normativa urbanistica dell’area interessata dalla prevista lottizzazione; e, per altro verso, censurando l’eccesso di potere in cui sarebbe invece incorsa la Sovrintendenza B.A.P.P.S.A.D. di Salerno ed Avellino nell’adozione del provvedimento impugnato. Questa, infatti, in difetto di idonea istruttoria, ed anche errando nel valutare i presupposti di fatto, non avrebbe adeguatamente motivato in ordine alle ragioni di incompatibilità delle opere con le caratteristiche paesaggistiche ed ambientali del sito interessato. In ogni caso, sostiene ancora parte ricorrente, sarebbe stata illegittimamente sovrapposta una nuova valutazione di merito a quella effettuata dal competente organo comunale.
Tali argomentazioni non possono però essere condivise.
Invero, la Sovrintendenza, nel provvedimento impugnato, specifica che la località interessata dall’intervento edilizio ricade comunque in un’area dichiarata, ai sensi della legge n.1497/39, di notevole interesse pubblico (giusta DM 4.7.1966).
Quella di cui si discute, infatti, viene definita come una zona di particolare pregio ambientale e paesistico in quanto “alla diffusa e rigogliosa flora mediterranea, si unisce l’inserimento di un nucleo abitato tipico che ha assunto valore di spontaneità ambientale; inoltre esso rappresenta un quadro naturale panoramico di incomparabile e rinomata bellezza godibile da ognuno degli innumerevoli punti di belvedere accessibili al pubblico e rappresentati sia dalla zona marina che dai tratti delle strade che si svolgono nel territorio comunale stesso; la natura collinare del terreno, in declivio verso il mare, e la possibilità di godere del panorama nel suo insieme…”; e l’eventuale realizzazione delle opere lottizzatorie richieste, secondo la tesi della parte resistente, comprometterebbe tali aspetti.
In particolare l’organo statale evidenzia che “l’intervento assentito, di notevole estensione, prevede la realizzazione di opere di urbanizzazione, strade, parcheggi rete idrica, e fognante, pubblica illuminazione, edificio polifunzionale e recinzione lotti con muri e pannelli prefabbricati, al fine della costituzione di un’area di insediamenti produttivi”; che “le suddette opere sono tali da determinare la forte ed irreversibile alterazione delle caratteristiche dell’area, che conserva un aspetto naturale e di rilevante valenza paesistica ambientale e perciò meritevole di una progettazione più attenta e rispettosa dei valori paesistici e ambientali”; e, specificamente, che “la forma dell’area P.I.P., estremamente allungata, rischia di determinare una vera e propria barriera nel paesaggio rurale, eliminando, tra l’altro, le fasce verdi costituite dai valloni da essa intercettati, per la cui salvaguardia viene semplicemente ipotizzata una futura e non definita attenzione progettuale”
Per queste ragioni, nella motivazione del provvedimento impugnato, l’Amministrazione per i Beni e le Attività Culturali evidenzia come l’autorizzazione rilasciata dal Sindaco di Castellabate sarebbe viziata “da eccesso di potere sotto il profilo della carenza di motivazione, contraddittorietà, e da violazione di legge perché in contrasto con le disposizioni contenute nella parte terza del Decreto Legislativo 22.1.2004 n° 42”.
Ciò posto, osserva il Tribunale che il provvedimento di annullamento appare corrispondere allo schema fissato dall’articolo 151 Decr. Leg.vo 490/1999, in quanto in esso è rilevato come, mediante il rilascio dell’autorizzazione comunale, vi sia stata una violazione dell’apposto vincolo paesaggistico.
Il potere di annullamento ministeriale si estende, infatti, a tutte le ipotesi riconducibili all’eccesso di potere, con conseguente possibilità di espletare un puntuale e penetrante sindacato sull’esercizio delle funzioni amministrative connesse al potere autorizzatorio (cfr. CdS, VI, n.5020/2000). Tale sindacato non può, quindi, essere considerato su un piano meramente formale, potendo, come nel caso di specie, rilevare l’oggettiva compressione del vincolo derivante dall’intervento lottizzatorio oggetto dell’autorizzazione comunale, risultante incompatibile con l’esistenza dello stesso vincolo, a prescindere dalla sua relatività; e la svolta attività non può dirsi che abbia portato ad alcuna sovrapposizione di valutazione rispetto alle decisioni prese dall’organo comunale.
Peraltro, tra i vari profili presi in esame nell’atto qui impugnato, va ravvisata la evidente fondatezza di quello relativo ad una assoluta carenza di motivazione del provvedimento ampliativo comunale circa la compatibilità dell’intervento con le esigenze di tutela dei valori paesistico-ambientali della zona interessata (posto che l’Autorità comunale si è limitata a richiamare il parere reso sul punto dalla C.E.C.I., contenete a sua volta una mera  indicazione favorevole, senza null’altro spiegare); rilievo da solo già idoneo a giustificare il controllo negativo oggi in esame.
In particolare, è da sottolineare il fatto che, se pure l’intervento oggi assentito riguarda soltanto la realizzazione di opere di urbanizzazione primaria (e quindi non edifici), tuttavia tali interventi, oltre ad essere ex se determinativi di uno stravolgimento dei luoghi, preludono necessariamente ad altri successivi di integrazione e completamento (visto che si tratta di un primo stralcio nell’ambito dell’attuazione di un P.I.P.), così da determinare effettivamente una completa  trasformazione di un’area molto vasta, posta in una zona collinare e al centro di un’ampia veduta panoramica.
Da ultimo, va soltanto aggiunto che non possono trarsi argomentazioni nel senso di un non contrasto dell’intervento con la tutela paesistica del sito, dal fatto che per altri immobili situati nei pressi la Soprintendenza non abbia proceduto ad alcun annullamento di nulla osta rilasciati dal Comune di Castellabate: a prescindere dal fatto che situazioni non identiche sono difficilmente comparabili, va detto che, in ogni modo, proprio la presenza di altra edificazione nell’area appare giustificativa di una più attenta tutela dei luoghi, specie trattandosi di valutare la realizzazione di un intervento di portata molto ampia.
Alla stregua delle ragioni sopra esposte, il ricorso va dunque in definitiva respinto.
Sussistono giusti motivi per compensare le spese di giudizio.
P.  Q.  M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania,
Salerno, Seconda Sezione
definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, proposto dal Comune di Castellabate, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità Amministrativa.
Così deciso in Salerno nella Camera di Consiglio del 16 febbraio 2006.
Dott. Luigi Antonio Esposito            Presidente
Dott. Michelangelo Maria Liguori    Primo Referendario est.

 

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